我国自然文化遗产要走专业化经营管理之路 |
|
| 时间：2003-7-27 10:39:41 阅读6145次 |
|
我国自然文化遗产要走专业化经营管理之路
苟自钧(河南财经学院,河南郑州450002)
摘 要:自然文化遗产是全人类的、不可再生的宝贵财富,也是旅游产业的稀缺资源,既要加以保护又要进行合理适当的开发利用。对它的保护与利用是一对矛盾,处理得好可以使之成为人类永久享用的精神食粮,处理不好则会造成无可挽回的损失。目前中国这一矛盾较为突出。造成这一问题的主要原因是自然文化遗产法律上的所有者即国家政府担当了两个角色,既是保护人又是开发人,实际形成保护人角色空置。解决这一问题的办法是政企分开,即把自然文化遗产的所有权与经营权分离,把经营权交予专业化的景区企业经营,做到政府监管、企业经营,各司其责,双方受益。专业化的景区经营企业不同于一般企业,拥有保护自然文化遗产专业队伍应是该类企业的主要资质。该类企业的经营活动限定在遗产保护下的景区使用权上。
关键词:自然文化遗产;保护;政企分开
中图分类号:Ｆ590
文献标识码:Ａ
文章编号:1006 1096(2002)01 0064 03
中国是一个旅游资源十分丰富的国家,拥有众多的自然景观和人文景观。其中具有突出意义和普遍价值的文物古迹和自然遗产不在少数,已有27处被列入《世界遗产名录》,还有许多地方正在准备申报世界自然文化遗产。近年来旅游开发形成热潮。在这股旅游开发热中,或轻或重地影响、危及着自然文化遗产的科学保存,使开发与保护形成新的矛盾。为了保护人类文明罕见的遗迹和无法替代的自然景观,使之为我们永续利用,必须从多方面着手化解这一矛盾。就中国当前情况而言,解决自然文化遗产的经营管理体制是一个关键问题。
一、造成自然文化遗产保护与开发失衡的原因
中国众多的文物古迹、风景名胜都具有很高的自然文化价值。在当前的旅游开发热中,各地政府都把它们当作本地重要的经济资源加以开发利用。除了个别正在积极申报世界自然文化遗产的景区外,已申报批准的一些景区和未申报的一些景区在开发建设、管理经营中都存在过度开发、过度利用而保护不力的问题。存在这一问题的原因是多方面、多层次的,既有主观原因又有客观原因,既有浅层次原因又有深层次原因。从主观上讲,思想上对自然文化遗产保护意识不强是主要原因。中国是一个发展中国家,尽管改革20年使中国的经济突飞猛进,但很多地方基层干部和群众仍被“穷怕了”的思想所困扰,一切从眼前的经济利益出发,资源利用竭泽而渔,不顾及子孙后代,短期行为严重。当前主事的一代人差不多是从贫困窘迫的境遇中挣扎、奋斗过来的,发展经济的甜头看得真真切切,资源破坏的苦痛尚未真正品尝和认识,思想上对“发展是硬道理”持认同态度,而对“可持续发展也是硬道理”认识不足。从客观上讲,经济实力不足、地方经济欠发达、相关法律建设滞后等是造成保护不力的外在因素。中国有价值的自然文化遗产往往位于偏远落后的地区,近几年发展旅游使当地经济有了很大起色,但从获益中能拿出用于遗产保护的资金与需求资金来比仍是杯水车薪。资金的不足使应该保护的盲点太多,也使保护的手段不能进步。遗产保护仅有资金支持仍是不行的,必须有法律作为保证。中国有关自然文化遗产保护的法律法规相对于今天旅游业的发展来说比较滞后,有些条文定得太粗,有些覆盖不全,需要加紧补充。从责任上追究,自然文化遗产所在地政府对保护工作责无旁贷。但作为一级政府,既要发展经济又要保护好遗产,这需要当地领导人很高的思想境界和很强的工作能力。在现实社会中,一段时间内,工作上的一种倾向压倒另一种倾向是比较普遍的现象,外在的压力迫使领导人很难平衡处理遗产的开发与保护,难免出现由于保护不力和开发过度造成的自然文化遗产破坏。一旦自然文化遗产遭到摧残、损坏,表面看似遗产地政府执行保护工作不力,其实深层原因则是政府在旅游开发中越俎代疱干了企业的事情,以致淡化了政府对自然文化遗产监管保护的职能,使自然文化遗产的保护流于形式。这是遗产景区管理体制不适应旅游大发展的新形式所造成的结果。造成自然文化遗产保护与开发失衡的原因固然还有许多,不过,理顺自然文化遗产的经营管理体制则是关键所在。必须从深层着手解决这一矛盾。
二、现行自然文化遗产管理经营体制的弊端
中国旅游业的发展目前仍处在初级阶段,政府主导开发是主要模式。政府的作用举足轻重。中国在开发自然文化遗产旅游资源时往往是政府出资规划、投资开发和直接经营受益。按照《中华人民共和国自然保护区条例》和《中华人民共和国文物保护法》,自然文化遗产属于国家所有。政府是自然文化遗产的所有者。在实际管理中,政府又是遗产景区的经营者,具有双重身份。这样的体制势必造成种种弊端,不利于自然文化资产的保护和合理利用。其主要危害如下:
(一)容易造成自然文化遗产监管保护人缺位政府的双重身份犹如赛场上的运动员与裁判员兼于一人之身,难免失于公允,疏于监控。俗话讲“当家摔盆不怨一人”。景区、景点的经营是企业行为,企业是追求经济利益最大化的。政府参与经营,担当企业角色,自然会以经济利益为重。这与政府的社会管理角色相悖。企业的经济利益追求应规范在社会利益的轨道内,这种规范需要监管、监督。很难想象在政府的企业角色越轨时,其另一种角色会进行有效监管。在当前以地方经济发展水平为评价干部业绩重要内容的环境下,政府的双重角色很容易造成自然文化遗产监管保护人缺位,对自然文化遗产的保护极为不利。
(二)开发经营占用大量资金使资源保护资金不足自然文化遗产的保护需要投入大量的财力。遗产地政府的财政普遍较紧,国家支持也有限,因而现有的遗产保护资金非常宝贵。在遗产资源的开发经营中,由于是政府办企业,政府全方位投入遗产旅游开发项目,重蹈了计划经济时的覆辙,陷入财政泥潭,开发和经营占用政府大量资金,很难再抽出资金投入遗产保护工作,从而使自然文化遗产保护工作一步步弱化。
(三)缺乏专业经营队伍使遗产资源不能充分利用政府对遗产的开发、经营、保护监管全部包办,不仅资金投入大,而且人力投入也非常巨大。三项工作内容不同,需建立三套工作班子,三类技术专业人员。还要有一套领导协调班子。这样庞大的组织规模会吃掉大部分旅游产出收益,甚至超出收益,一般地方难以接受。现在有些遗产地政府往往又采用一套人马三项全拿。虽然人员少了,但结果什么都干不好、干不清。特别在经营中尤其缺乏经营管理的经验和知识,常常造成遗产旅游资源的闲置或过度消耗,经济效益和遗产保护都很不理想。
三、自然文化遗产的管理经营也要政企分开
(一)自然文化遗产管理政企分开的必要性国有企业的改革出路在于政企分开。就是要建立起产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。中国自然文化遗产风景区管理局(委员会)虽属行政事业编制,但其业务中的企业倾向十分明显,典型的政企不分。遗产地地方政府要发展旅游,把产业做大,必须进行企业化运作。这显然不是政府要干的事情。政府的责任是监管,是服务,企业的责任是挣钱。二者性质不同。如果混在一起,必定两类性质的工作都受干扰。因此,自然文化遗产景区行政部门应把经营业务分离出来,让予企业运营,不能由一个部门既搞开发经营又搞保护监督。也只有这样景区行政部门才可以专心行使政府管理职能,景区企业也可以按照市场规律和原则开展经营活动。非如此不能把地方旅游做大、做好。
(二)自然文化遗产管理政企分开的可能性自然文化遗产确是一种稀缺的宝贵资源,发展地方经济不可不加以利用。然而,自然文化遗产作为无法估量的国有财产,又不可能全部拨付给企业用来经营使用,因为仅企业资产一项就无法确定。另外,政府在开发旅游时不是唱独角戏,还要动员全社会力量共同开发、共同发展。这就涉及到遗产资源的所属权怎样让渡给企业的问题。理论上讲,财富的所有权可以分割为对财富的占有权、使用权、分配权和处置权四个方面。如果把自然文化遗产的使用权用时间划段,分为若干经营使用时段,以此用出租、承包、合资、合作、联营、股份等形式出让给企业或作为股份参股经营。这样,遗产的国家所有性质就不会改变,就可以很好地解决当前自然文化遗产在经营管理中的政企不分状况,还能解决遗产景区企业上市融资技术障碍。
(三)自然文化遗产管理政企分开会给当地旅游业带来大发展自然文化遗产管理政企分开理顺了遗产管理与经营之间的关系,摆正了政府与经营企业的位置,做到了责权分明、分工合理,使自然文化遗产的保护管理与开发经营协调进行。自然文化遗产的保护工作做得好,才能使遗产固有的风貌保存下来,才能使遗产价值充分体现。才能使遗产发挥旅游景区吸引物的重要作用。采取专业化的景区、景点企业经营模式,摒弃了刻板的、行政管理色彩浓厚的经营方式,使企业按照市场规律办事,建立更加灵活的经营运作机制,树立良好的服务意识来吸引游客。如此,企业可以借助政府规范管理外部环境打造自己的品牌,搞活经营,增加经济效益。政府可以从企业盈利中收取足够的税利做好包括自然文化遗产保护的各项配套服务工作。二者相辅相成,相得益彰。这样良性的循环关系一定会给当地的旅游业带来一个大的发展。四、培育一批专业化的景区、景点经营企业遗产景区经营企业专业化道路是指企业是专门经营管理景区、景点的。这类企业除了具备一般企业的条件外,还要有一批责任心强、具有生态环保知识和文物保护知识的专业技术人员,以及一些熟悉旅游市场规律、懂得景区经营业务、善于把握时机展开营销、能为景区创造较高经济效益的景区经营专家型人员。这样的企业是专门搞景区经营的,类似于酒店管理公司专门做酒店经营管理业务。自然文化遗产这一珍贵资源不同于一般经济资源,它们的价值主要体现在文化和生态上。其用于旅游观赏的经济价值是第二位的。我们在处理保护与开发的问题上,应把遗产的保护放在第一位,而把开发利用放在第二位。这一指导思想应贯彻到对遗产景区企业的管理上。遗产景区经营企业应该有很强的遗产保护意识,在经营中不能随便改变遗产原有风貌,并且还要配合行政部门做好遗产的维修、维护工作。为保证企业做到这点,应该要求遗产景区经营企业必须拥有一支保护自然文化遗产的专业队伍,在开展经营活动的同时以自律形式对遗产进行日常的保护工作。有没有经过培训的遗产保护专业技术人员应作为该类企业的资质条件之一。旅游开发不仅是对旅游资源的开发,更重要的是对旅游市场的开发。市场开发离不开旅游地的整体形象塑与宣传,也离不开旅游市场的有效营销活动。前者是政府的责任,后者是企业的行为。市场营销活动是细微纷杂的,非专业人士不能胜任,企业必须有经验丰富的景区旅游产品市场营销专职人员。从这点讲,遗产景区企业较之行政管理部门去操作遗产景区的经营是专业化的。景区、景点经营企业还要有一套独特的科学的管理模式。好的企业要打造自己的名牌,靠企业的知名度、美誉度开拓业务。这样的企业要靠政府的关照和市场的培育。遗产地政府若要最大限度地合理利用遗产资源,就要培训一大批有关自然文化遗产保护方面的专业人士,培养一批具有专业化水准的经营管理人员,来加入遗产景区、景点企业的经营活动。政府也要放开大门,降低门槛,激活人气,激活市场,从一批成熟的景区、景点经营企业中招标中意的企业来开发经营,做到优中选优,把自然文化遗产的各项工作做好。综上所述,自然文化遗产只有实行政企分开、经营管理专业化,才能在遗产资源日益商业化、企业私有化的今天,开辟出一条保护人类文明、繁荣地方经济的健康道路,才不致于发生“水洗”孔庙和张家界太子山乱搭乱建的类似事故,才能使旅游业走上可持续发展的道路。
参考文献:
[1]张晓,郑玉歆 中国自然文化遗产资源管理[Ｍ] 北京:社会科学文献出版社,2001
[2]李树民,郭建有 对华山风景名胜区管理体制变革的制度分析[Ｊ] 旅游学刊,2001,(4),
[3]邬爱其,徐进 国家风景名胜区经营性项目规划改革探讨[Ｊ] 旅游学刊,2001,(4),
[4]孙艳红,张斌 我国现行旅游管理体制改革的探讨[Ｊ] 旅游管理,2001,(1),
[5]郝索 外国旅游管理体制比较研究及我国旅游业改制的启示[Ｊ] 旅游管理,2001,(5),
作者简介:苟自钧(1948-),男,郑州市人,河南财经学院副教授,主要从事旅游管理研究。 中国社科院、联合国科教文组织全国委员会、国家建设部、国家文物局联合举办“改进中国自然文化遗产管理”国际会议论文。
|
|
  |
①
|
凡本网注明“来源：同程网”的所有作品，版权均属于同程网，未经本网授权不得转载、摘编或利用其它方式使用上述作品。已经本网授权使用作品的，应在授权范围内使用，并注明“来源：同程网”。违反上述声明者，本网将追究其相关法律责任。 |
| ② |
凡本网注明“来源：XXX（非同程网）”的作品，均转载自其它媒体，转载目的在于传递更多信息，并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。 |
| ③ |
如有作品内容、版权和其它问题，请尽快同本网联系。 |
| ※ |
联系方式：同程网管理行政部 电话：0512-65155680、88866075 |
|
|
|
|
|
我的同程助手 
六合一™会员服务 - 帮助
